摘要
随着社会的发展，越来越多的青少年选择外出务工，我国农村空巢老人的数量也在与日俱增，据统计，当前我国60岁及以上的老年人口数量为2.6402亿，占我国总人口的比重达到18.7%，这些数据表明，中国已经成为一个老龄化国家。人口老龄化的逐年增加，农村也随之出现“空心化”、“空巢村”等问题。人口老龄化的剧增考验着政府的执政能力，面对如此困境，政府更应该积极寻求办法来解决农村养老问题，这有助于构建社会主义新格局，维护社会安定团结，构建社会主义和谐社会。
然而，中外研究学者对谁应该负责老年人的养老问题存在很多争议，各国的做法也不尽相同，有些国家的养老问题完全由政府支持，而有些国家则由几个方面共同承担。本文界定了政府在中国农村老年人养老中的责任，还建议在农村地区照顾老人的主要责任由政府来承担，并且和家庭、社会、个人合作。在这项工作中，对新朝阳村进行了实地调研，然后分析出了农村养老的现状，研究了政府在农村老人养老规定中存在的一些问题及原因，并提出政府如何提升对农村老人养老的责任意识。
关键词：人口老龄化；农村空巢老人；养老问题；政府责任
一、绪论
目前，在中国的一些农村地区，目前的养老供需结构是不平衡的，很难满足老年人的需求。造成这些问题的原因是政府没有履行其职责或没有尽到自己的责任。为了更好地解决农村地区的多元养老问题，各级政府需要明确界定自己在养老方面的责任定位，科学定位自己的角色。
养老问题是每个国家都必须要面对和解决的问题。随着城市化的快速稳定发展，中国传统的家庭养老也受到了沉重的打击，而农村的主要养老问题也成为当今社会的一个突出的基本问题。农村广大空巢老人在日常生活、医疗、健康等方面的基本权利还没有得到充分保障，与养老有关的社会矛盾也随之激化。这些基本问题需要国家干预，提供法律和财政保护。作为农村地区老年人养老服务的主要提供者，公共机构在为农村地区老年人提供养老服务方面必须发挥作用。因此，从理论和实践上看，研究政府农村多元养老中的责任是非常有必要的。
二、农村多元养老中政府履责现状分析
（一）新朝阳村空巢老人基本状况
1.经济收入与来源情况
经济收入是老年生活中最重要的养老保障。只有满足了基本的物质需要，才能更进一步追求老年的精神生活。在本次问卷调查及实地访谈中，共收集到178个样本，其中27%的老人认为自己的经济收入来源是平常劳动所得，19%的老人依靠子女，7%的老人依靠自己的多年储蓄，8.4%的老人认为其他供给是他们的主要经济来源。此外，还有33.3%的空巢老人参加养老保险，2.2%的参加了商业保险，3.3%的老人没有参加任何保险（如图1所示）。由此可见，农村老人在居民养老保险中具有较高的积极性和参与率。
图1 新朝阳村空巢老人经济收入来源情况
数据来源：根据实地调查数据整理所得
根据调查，只要他们还具有从事生产劳动的能力和体力，他们都会选择继续劳动。如图2所示，19.8%的空巢老人因身体健康欠佳而不再从事劳动生产，42.1%的空巢老人主要从事农业工作，如种地，7.8%的空巢老人会去工地工作，但这是极少部分且身体健康的情况下可以去工作工作，而他们去也是做一些轻活，26.7%的空巢老人在家做体力劳动，如简单的家务活、手工活等。
图2 新朝阳村空巢老人从事生产劳动情况
数据来源：根据实地调查数据整理所得
2.健康与就医状况
医疗健康是许多农村空巢老人所关注的焦点。随着身体机能下降，老年人的免疫力也下降，抵抗力也就越来越差，对于老龄人而言也更容易患上疾病，因此，老人对医疗资源的需求也就更大。根据问卷调查结果，70.7%的老人都患有或大或小的疾病，其中，一部分老人有一种疾病，大部分老人都带有两种疾病，而少部分的老年人患有三种疾病（见表3）。根据医疗机构的疾病分类，农村老人最易患上的疾病为高血压、心脏病、类风湿性关节炎、糖尿病、腰间盘突出等。但是，对于这些患病的老人而言，由于距离远而不方便外出以及医疗费用的昂贵，他们通常选择能忍就忍，忍不住了再去就医。如图4所示，因为距离比较近、医疗费用也低于一般水平，所以78.6%的老人在生病时基本都是到村卫生室看病，53.9%的老人会到乡镇医院检查，28%的老人去县级医院看病，而仅有9%的老人在重病时才会选择去省级医院进行检查治疗。综上所述，医院距离的远近和治疗费用的昂贵决定了农村空巢老人去哪个医疗机构看病。
| 表3 新朝阳村空巢老人患病数量 | |||
| 一种疾病 | 两种疾病 | 三种疾病 | |
| 百分比 | 38.8% | 42.2% | 19% |
数据来源：根据实地调查数据整理所得
图4 新朝阳村空巢老人就医机构的选择
数据来源：根据实地调查数据整理所得
3.日常生活与照顾情况
日常生活护理通常包括两个方面内容：一方面是包括日常饮食、穿衣、上厕所、洗澡和简单的室内活动等基本生活；另一方面是指综合性的日常生活自理能力，如拜访邻居家、独自出门买东西、洗衣服、做饭和独自乘坐公共交通工具等等，根据实地调查发现，55%的老人有自己照料日常生活的能力，可以独自生活，25.8%的空巢老人照顾能力较弱，需要人员定期帮扶，11%的老人仅仅可以做一些简单的事，需要人员长期陪伴照顾，而有17名老人完全没有自理能力。如图5所示：在此次的调查问卷中，有56%的空巢老人在日常生活中依靠伴侣照顾，29.3%的空巢老人有自理能力，可以自己照顾日常生活，19.2%的空巢老人需要子女提供照料，有9.5%的空巢老人则依靠亲友或其他人员，如村委会、邻居、医护人员等。
图5 新朝阳村空巢老人日常生活照料者
数据来源：根据实地调查数据整理所得
4.文化与精神生活状况
农村空巢老人与子女是长期分隔两地的，他们很少会有机会与孩子见面交流与沟通，因此，农村老人相对来说缺少一定的精神陪伴。相对来说，农村的娱乐以及各种基础设施也是远远滞后于城市的，这就使得老年人的空闲生活更加枯燥乏味。根据调查发现，许多青少年都选择外出务工，只有过年才可以回来一次，有的老人甚至两年都见不到子女，而子女即使回到家，也很少会待在家里，因此陪伴老人的时间更是少之又少，这就造成了许多老人精神情感上的缺失。调查发现，35.3%的老年人一般只能通过看节目或是听收音机来打发时间，75.9%的老人偶尔会串串门，和亲朋好友聊天。38.8%的老年人则去打牌消磨时间。68.1%的老年人会上门与邻居唠嗑，一些老人则是喜欢蹲在村子里晒太阳。总之，空巢老人日常社交活动比较单一，村里大都缺乏农村基础娱乐设施。
一般来说，孩子们都在外面忙着工作，只有偶尔会与老年人通话，但是通话内容也仅限于对老人身体上的问候，很少会主动去关心老人的内心感受，而老人同样如此，因为不想让在外的子女担心，不想给子女带去麻烦，所以遇到事情时也很少主动和子女诉说，根据调查数据，只有32.8%的空巢老人遇到事情时主动和子女说，而54.3%的老人都是和伴侣说，对于没有伴侣的，有25%会倾向于向邻居抱怨，有18.1%向同龄人诉说，只有10.3%会与孙辈交谈。空巢老人除了子女的陪伴，还可以通过社区活动和其他各种形式的娱乐活动来丰富自己的晚年生活。而社会文化娱乐活动能否顺利开展在很大程度上与社区的条件有关。总体来说，农村空巢老人从子女那里得到的情感关怀较少，精神慰藉缺失。
（二）农村多元养老中政府责任定位及必要性
1.政府具体责任
所谓政府责任，主要指的是政府应该时时刻刻明白自己应该做的事情。有效的落实政府责任是推动社会问题解决和当今社会发展的重要措施之一。随着中国人口的老龄化，农村地区的空巢老人数量持续增长。老年人的养老问题是推动中国社会主义现代化进程中不容忽视的一个重要问题。近年来，除了国家和传统的家庭养老之外，社会也发生了进一步的变化。在中国，老年人对养老金的接受程度越来越高，养老金领取者的演变也是多样化的。然而，这并不意味着政府减少了应该履行的相应责任，相反的，这意味着政府在向农村老人提供养老服务方面承担了越来越重要的作用和责任。农村养老金领取者是一个受经济和生活条件影响的特殊人口群体。从维护社会公正和捍卫老年人合法权益的角度来看，对老年人服务类型等社会产品的需求，政府在解决这一问题上应该负有首要的责任。
2.政府履责的必要性
（1）维护社会公平。实现社会公平有利于我国大多数人利益的实现，而农民这一群体占我国人口的绝大部分，因此，解决好农村多元养老问题不仅对社会，对个人来说也具有重大的意义。对社会来说，实现社会公平有利于形成良好的人际关系以及社会的和谐发展，可以减少生活中一些不必要的冲突与矛盾，有利于维护社会的长治久安。而对个人来说，实现社会公平能够为个人的发展提供更多平等的权利和机会，满足个人的合理期望，可以调动个人的工作积极性，促进个人的进步和发展。由于人们一直以来都把公平当作追求目标，所以政府在工作中也应该把公平放在首位，而农村养老问题能否解决就展示着社会公平的实现程度。
（2）解决农村多元养老问题的需要。当前，许多发达国家都已经建立了比较完善的农村社会养老保障制度和功能模式，但是，目前中国农村养老的社会保障体系还不能满足现阶段的农村老人的养老需求。因此，政府应积极履行责任，发挥作用，制定完善的农村养老法，完善中国的农村养老制度。
（3）政府的职责所在。有效解决农村多元养老问题不仅涉及到农村老人老有所养、老有所依、病有所医、住有所居等基本需求能否实现，还关系到社会的和谐稳定。在19世纪至20世纪，管理学理论中提到，政府是充当守夜人的角色。亚当·斯密也建议政府应该尽可能少地干预市场。但是到了20世纪初，因为环境恶化，经济发展滞后等多种因素，政府又开始对市场进行干预。因此，为农村老人提供养老服务是政府的重要职责，农村空巢养老服务是一项基本的公共服务，解决农村多元养老问题事关国计民生，是政府的职责所在。
三、农村多元养老中政府履责存在的问题
（一）政府制定的法规政策不够完善
完备法律法规对政府、机构以及机关工作人员来说，具有法律上的约束力以及主观上的任意性。虽然国家现在对家庭社会福利和农村养老仍然没有完整的法律保障制度，并且中国现有的农村养老法还不足以保障现阶段的农村老人的基本生活。而家庭养老在现阶段显然是难以适应社会发展进程的，因此需要政府履行其职责，但是由于各种政策法规不够完善，法律不够健全，政府在农村老人养老中也难以避免的存在责任缺失的现象。
（二）政府资金投入不足
一个地区对农村老人的养老服务的资金投入，将从根本上决定该地区的养老保障水平。如根据调查的结果，新朝阳村的基础娱乐设施是非常缺乏的，导致该村老人的空闲生活娱乐就很匮乏。农村贫困人口的资金压力和资金供给不足的问题是非常普遍的，究其原因在于地方政府在履行职责的过程中，由于带有个人的主观随意性以及财政的客观性，使得政府在对资金分配时容易出现重城市轻农村的现象，而农村的社会保障体系也远远滞后于城市，尤其是农村社会的养老保险和医疗保险。农村空巢老人和城市空巢老人相比，在空间上面临着更加严重的问题，如低收入、医疗和健康状况、社会救助等情况。
（三）政府的宣传引导作用不足
在人口老龄化的浪潮下,农村地区经济基础较差,农村青少年人口大量外流致使农村老人的空巢化数量增加，同时农村多元养老问题也更加突出。新朝阳村政府在养老宣传方面是比较落后的，也间接导致许多老人对养老的认识也不足，大多依靠劳动所得维持生活，从而遇到事很少向当地政府以及村委会求助。越来越多的空巢老人不仅会对孩子带来重大影响，而且对与养老有关的道德价值观也有长期影响。对敬老爱老观念的淡漠，会使子女在经济上不怎么愿意支持老人，在生活上不愿意照顾老人的日常生活起居，在情感上不愿意安慰老年人以及花费更多的时间来陪伴他们。因此，不能排除不喜欢、歧视以及虐待老人的现象出现，而两代人之间的差距也会越来越大。如果家庭间的矛盾得不到妥善解决，就会容易引发社会道德危机，将会影响社会的稳定和长远的发展。要构建社会主义新格局，政府也要发挥积极的宣传和引导作用，要从根本上加强社会主义精神文化建设，推崇敬老爱老的优良传统，营造良好的养老环境。
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