摘要
基层政府在新冠疫情的防控中提出的种种问题表明，我国基层政府不能满足科学、精细化、综合治理的要求。这与国家对地方政府的要求和人民对地方政府的期望存在差距。因此，我们必须牢记提高基层政府行政能力的重要性，通过完善治理，不断夯实基层政府治国理政的基础。本文以丰县古丰社区为例，对古丰社区在此次疫情中的治理现状进行针对性分析，介绍了社区概况、实践治理和效果。该社区中有一些实践治理的方法措施值得学习，也存在着一些问题需要改进。本文从公共服务能力、危机应对能力、政策执行力度等方面分析了该社区提升治理能力所面临的困境，分析了体制机制要素、主体治理因素和其他方面产生问题的原因。最后，针对提高基层乡镇(街道)政府治理能力提出针对性对策和建议，通过完善体制机制、丰富治理主体和手段、人才队伍建设、创建服务型政府等多项措施，寻找适合提高基层政府治理能力对策。希望通过深入研究，为基层社区及各级乡镇、街道办事处等层级的基层政府提供切实可行的操作。
关键词：疫情防控；基层政府；治理现代化；服务型政府
一、研究背景与意义
基层政府直接面向群众，基层治理任务广泛、工作量大，在国家治理中占有重要地位。提升治理能力，既是新时代基层政府建设的重要内容，也是基层政府不可回避的问题。
（一）研究背景
新冠肺炎疫情是新中国成立至今发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次突发公共卫生事件。习近平总书记亲自指挥、亲自部署，统揽全局、果断决策，为中国人民抗击疫情坚定了信心、凝聚了力量、指明了方向。在中国共产党领导下，全国上下贯彻“坚定信心、同舟共济、科学防治、精准施策”总要求，打响抗击疫情的人民战争、总体战、阻击战。
在本次疫情防控背景下，古丰社区实施的一系列的实践证明“管用”和“有效”的措施中，各单位社区、街居社区，并没有显示出本质性的差别。而是形成了以政府为主导、社会治理主体共同参与、传统和现代治理相结合、社会成员共享治理成果的共建共治共享的新格局。当前，疫情防控进入常态化，不仅要在常态化防控中做好经济社会发展各项工作，也要及时总结经验，巩固“保基层运转”成果，加强党建对基层社会治理的引领。
（二）研究意义
1.理论意义
近年来，随着国家对基层治理的重视程度越来越高，基层政府治理研究主要集中在乡村、社区、城市基层、乡镇政府治理。关于基层治理的文献和论述层出不穷，硕果累累。纵观国内外对基层政府治理能力的研究，虽然从乡镇、街道办事处视角出发研究基层政府治理能力提高的理论研究数量较多，但时代在不断的发展和变化。基层治理相关的理论需要新的成果和新的实践不断去丰富完善与时俱进。在我国，乡镇街道基层政府数量巨大。基层政府治理理论要与时俱进，结合治理实践中提出的问题，不断凝聚经验和知识，在实践与理论之间不断完善和提高，更新和发展相关理论。
2.实践意义
基层政府机构作为我国政府体系的基础，直接面向地方层面的广大群众，在政治、经济、文化和生活的各个方面发挥着非常重要的作用。如今，我国正处于疫情经济时代，迫切需要保障人民生命安全、稳定就业、支持发展，基层政府治理能力的提升处于保民生、稳就业的重要环节。为了更好的发挥基层政府的作用，可以从以下几个方面进行完善：一是优化体制结构，提高治理效率；二是实现多元主体协同共治；三是加强基层人才建设；四是建立科学评估监测体系，建设服务型政府。通过优化体制框架、深化多元主体协同治理、优化人员队伍结构，建立科学的评价体系，加快从行政型政府向服务型政府转变。构建社会治理和基层治理全面健全。加快推进体制机制现代化和基层政府能力建设，不断满足人民对美好生活的向往。
二、相关概念界定
（一）基层政府
基层政府是政府和人民群众的纽带，它是在行政机构系统中，按照公共权力行使其职能的程序，通过与人民群众直接联系，向他们提供公共物品和服务的下级政府及其职能部门。由于政治制度的差异，各国的基层政权呈现出不同的形态，但其共同之处就是：都是以公共物品、公共服务为目的。本文中所提及的基层政府，主要是指以街道办事处为代表的行政机构。乡镇与街道办事处在行政上具有同等的行政地位和共同的功能，同为乡级行政区划，是国家治理体制的基层组织。
（二）行政效率
行政效率是指公共组织和行政工作人员从事公共行政管理工作所投入的各种资源与所取得的成果和效益之间的比例关系。各种资源是指人力、财力、物力和时间以及各种有形无形的资源。成果是指管理成果，包括有形的物质成果和无形的精神成果。效益包括经济效益和社会效益，主要是社会效益。行政效率就是政府效率，政府效率就是政府生产力，它是一种推动社会发展的综合生产力。行政效率可分为三个层次：组织效率（高级决策层所表现的效率）、管理效率（中间管理层所表现的效率）和工作效率（基层工作人员所表现的效率）。这三个层次的效率是相互影响、相互补充的，是不能单独存在的。
（三）治理能力
从“治理”的角度来看，基层政府的治理能力应该是第一位的。通过对各国学者的有关治理的理论分析，认为治理的涵义包括：“治理”是指通过某种方法、手段来规范和调控政府行为的一种方法和工具。在治理理论下，不仅政府是权力的中心，而且无论是公共部门还是私营部门，都有可能成为管理者或管理者。它们与各国政府在一定限度内进行协作，并担负起政府应该担负的职责，以最大限度地满足公众的需要和社会的利益。
本文指出地方政府的治理能力，是指地方政府依据地方的实际情况，将其制度优势、政策优势转化为实施的有效性和潜力。各级政府在履行各级党委、政府的决策、部署等职能的同时，对社区的公共事务进行管理，解决矛盾纠纷，为社区群众提供服务，为社区的正常运转提供服务。
三、疫情下古丰社区政府行政行为效率存在的问题及成因
本文把丰县古丰社区在此次疫情防控中采取的措施进行了分析和研究，运用资料整理、实地调研、访谈等方法，充分发挥古丰社区工作和居住环境的优势。通过对古丰社区治理能力现状的调查，对其进行了一系列的分析与研究。
（一）古丰社区政府行政行为效率存在的问题
1.公共服务能力不高
基层政府公共服务能力是指以乡镇、街道办事处为主体的公共机构和组织，提供公共产品和公共服务，包括教育、医疗、交通、基础设施、社会保障、文化事业、等。公共服务能力的高低，直接关系到公共服务提供者在其管辖范围内是否能够胜任和处理各种社会公共事务，以及是否能够满足公众的公共服务需求。受新公共管理思想的冲击，我国的政府体制正在向服务型转变。
目前，我国基层政府的公共服务主要体现在：第一，基础设施建设。二是保障民生。三是人民群众的思想和精神生活。长期以来，由于乡级基层政府处在行政权力的最末端，其运作机制主要是“中心工作”，因此，乡镇政府所做的每一项阶段性工作都是围绕着上级党委、政府的要求而进行的。通过对古丰社区的调查，我们发现，古丰社区的工作人员，甚至是领导，都觉得自己的工作已经被上级“明明白白”地安排好了，要执行上级的安排，要经常加班，没有精力去想别的事情。调查发现，古丰社区的工作人员普遍把公共服务作为基层工作的一种基本功能，并将其作为一种日常工作的具体表现。同时，也说明了不同地区之间的公共服务水平存在着日益拉大的差异。各级党委、街道办事处对基础好、经济实力强的小区特别“照顾”，这样才能更好地把它们做成亮点。由于领导人的关注和资金的投资，这些社区正在逐渐改善；而基础薄弱、经济实力较弱的地区，即使投入人力、财力，也往往收效甚微，很容易被忽略。从而使同一街区内各社区之间的公共服务不平衡问题日益突出，从而影响到整体的公共服务质量。社区发展的不均衡对公共服务的质量有很大的影响，而且各社区之间的差距也比较大。
2.政策执行能力不强
基层政府的政策实施能力，是指基层政府把上级党委、政府的方针和精神化为具体的工作的水平。基层政府是执行和落实国家政策“最后一公里”的组织实施人。
据古丰社区统计，过去三年，不少干部因贯彻上级的决策部署不力，被给予党内政务处分和组织处理。部分地反映出街道党政领导班子和工作人员对政策的内涵不了解。在对上级政策的理解上有偏差，在执行上不够仔细，在工作中为了应付上司，有时甚至会有上面有政策下面有对策，致使形式主义、官僚主义问题频频出现。最后因纪委的责任追究而受到处分和惩处。政策执行不力，一方面直接影响了群众的实际利益，影响了辖区的稳定和人民的正常生活；另一方面，他们的所作所为，也会让群众对政府失去信心，久而久之政府的信誉就会一落千丈。
3.危机应对能力不足
由于基层政府与民众有着紧密的关系，它的一举一动都受到民众的关注，因此，它对公共危机的应对和处置是否快速、高效，反映出它的治理水平和成效。因此，重视对公共危机的经验与教训的总结与提炼，对于提升我国政府的治理能力起到了关键的作用。
在访谈中，古丰社区在遇到紧急情况时，会及时向上级汇报，在上级领导的协助和引导下，可以更好地应对突发情况。但是，在应对突发事件时，仍存在着许多实际问题：一是关于安全生产、疫情防控、环保等各项应急预案的制订，而大多数员工并不清楚办公室的应急预案。从各部门的情况来看，这些应急预案都是从上级领导那里抄录下来的，只是为了应付检查，并没有真正执行。除紧急事务管理的工作人员以外，其他部门的工作人员都说他们没有受过紧急情况方面的专门训练。这表明古丰社区的危机预防意识还不够强大，没有引起足够的关注，存在着一种“侥幸”的心态。当危机来临时，所制订的紧急计划将无法奏效。一旦出现公共危机，往往涉及到多个部门，应急方案无法奏效，只能在紧急情况下，组织、协调、组建应急小组。临时团队的建立，并不是一件容易的事情，这会让他们在处理突发事件的时候，失去了最重要的反应时间。二是随着信息技术的飞速发展，人们生活中不可缺少网络。新媒体也在飞速的发展，公民可以自由发言和传播，信息传播速度和方式空前，这就容易产生网络舆情，网络舆情对政府尤其是基层政府提出了前所未有的挑战。基层政府缺乏完善的舆论监督和预警机制，同时又受到传统的执政观念的制约。对于负面新闻，他们不会在第一时间将事情的真相公之于众，而是会通过各种渠道将其删除。用错误的躲避、压制的方法，试图阻止某些有关单位的不良或更敏感的消息。最终，这件事很有可能会演变成网络舆论，引发网民们的愤怒和抨击。
2019年底，一场突如其来的新冠肺炎爆发。面对突发公共卫生突发事件，一些基层党员、干部在疫情防控上存在着意识淡薄、应对措施不当等问题，甚至不知所措、不担当不作为时有发生。在疫情防控工作中，基层政府未能充分发挥其应有的作用，给基层抗疫工作带来了负面影响。在抗疫斗争中，基层干部的应急应变能力远远不能适应目前的社会发展需求。
（二）古丰社区政府行政行为效率存在问题的原因分析
1.治理体制机制尚不健全
多元共治是实现现代化管理的重要途径，也是社会多元化发展的必然要求。但是，自古以来，我们国家的政权大多掌握在“关键少数”手中，人民群众处于比较脆弱的状态。目前，我国各级政府，尤其是基层政府，仍然是以社区为主导的社会治理。在政府的管理下，人们的自我管理、自我服务、自我教育、自我监督等方面存在着一种“管理”和“被管理”的关系。这就造成了乡镇政府在为群众办实事、办好事的同时，面临群众不满意、不理解的问题。而在当前的形势下，公众的积极参与治理方式也受到了限制。就古丰社区的选举而言，在前期的大力宣传、代票、发放就业补助的支持下，村民们的选举热情还是很低，民主选举、决策、管理、监督等都形同虚设。可见，社区在基层治理中的主体地位很难充分发挥，制度体系还不完善，更难实现多元共治。
2.政府职能转变不到位
随着社会的发展和进步，政府大力推行服务型政府，其职能转变成效显著，但也存在一些问题，如越位、缺位、缺位等。在构建服务型政府时，我们的政府特别是与人民有密切关系的基层政府，应当加强服务人民的职能。但长期以来，由于我国传统的治理观念，使得基层政府在治理方式上存在着行政上的偏重，对服务的轻视。一些基层干部的服务意识不强，“官本位”的观念还没有根除，仍然认为基层政府对上级的责任大于对人民的责任。在乡镇政府机构改革后，对原来的站所、办公室进行了合并，使工作责任进一步细化，职能分工更加清晰、统一。然而，我国许多地方政府都有一个共性问题，即政府职能的转变还不够完善。以古丰社区为例，他们调查的时候，发现便民服务厅里的人并不多，最主要的作用就是引导居民。不能直接进行具体的操作，减少群众的跑腿，这与成立的初衷背道而驰，无法实现“一站式”的服务。
构建服务型政府，推动政府治理能力现代化。在建设服务型政府、提升政府治理能力等方面，政府所采取的很多措施和措施，大部分都是以履行政府交给他们的任务为主，而不是主动地进行治理。没有很好地将对上级党委政府的责任与人民的责任相结合，没有将人民的满意作为一切工作的出发点和落脚点，从而使治理效果不佳。
3.治理主体与治理手段单一
由于受到传统的治理观念的影响，政府在很长一段时间内都比较强势，而在基层政府的管理下，民间组织和民间力量难以介入。有时候，就算是社会团体，也可以参与到基层的管理之中。但是参与程度低、参与积极性不高、深度不够。最终，由于政府的过度干预和资金缺乏保障，社会团体逐渐成为了国家的附庸。基层治理不仅仅是一个人的表演，更是一个多方面的“大合唱”。另一方面，由于社会稳定的压力，基层政府不愿、不敢扩大民主参与，不鼓励社会组织、企业、公民个人等进行合作。在基层治理中，企业和社会组织难以与政府达到平等的位置，需要不断完善和强化共同治理的多元协调机制。
当前，我国的经济和社会发展面临着空前的挑战，新时期、新形势、新发展、新的任务、新的矛盾和新的挑战，传统的行政管理方法已无法满足日益增多的新问题、新的矛盾。经调查，古丰社区内有合作社、行业协会、志愿者服务组织等。然而，在现实生活中，他们的参与程度却非常的低，有的时候，他们参与到了基层的管理之中，却往往被政府所主导，成为了政府的附庸，根本无法发挥出应有的作用。在治理方式上，基层政府仍采用传统的强制行政命令，对管辖范围内的各种公共事务进行管理。忽略了社会合作、经济、法律、信息技术等多种社会管理方式的运用，没有充分发挥社会、企业、群众等多种社会力量的作用。我国在治理过程中，对信息化和大数据管理的应用还很薄弱，未能将信息化技术转化为治理服务。
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